写在前面

城市更新的提法，在全国层面被重点提及后，迅速被有些地方的有些别有用心者利用，“不约而同地”且“有选择地误解”为“放开一二级联动”。

直到2023年，领导在城中村改造会议上坚决强调“净地出让”，和自然资源部在全国层面发布低效用地再开发试点政策，相当于狭义的自主重建城市更新被正式“收编”之后，这种认为“放开一二级联动”的“有选择的误解”，才逐渐因“天下大白”而被坊间明确知晓为违规违法模式，无奈摒弃。

我国城市更新领域很多现行政策制度，是在大规模增量建设时期形成的，已经不适应存量提质增效的客观需要，对于这种情况，主要应该下功夫改变城市更新的路径和方法。

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一、一二级联动的定义、定性和衍生变型

(一) 一二级联动的定义

一二级联动是指地方将土地一级开发的投资人直接确定、锁定为二级开发投资人的做法。

一二级联动是严重的违法犯罪行为，尽管在国家层面，并未出台有关“一二级联动”的官方定义，但是近20年来土地市场和基建融资领域对于“一二级联动”的定义有着基本相同的认知。

近年来，某些极少数地区在文件中混用“一二三级产业联动”等措辞，泛指一二三产业间的互相促进与融合发展，存在将合规做法引起违规嫌疑的可能性，对其自身发展是不恰当的。

(二) 经营性土地必须经招拍挂环节

2002年5月9日，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(11号令)，自2002年7月1日起施行。11号令全面确立了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。2007年9月28日，国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(中华人民共和国国土资源部令第39号)，自2007年11月1日起施行。其他规划用途的土地，经批准可以采取划拨方式取得土地使用权，不过，划拨土地的价值较低，在政信领域中考虑收入的时候，实际上可以忽略不计。一般只有商住土地具有收入意义，必须经招拍挂环节。

一二级联动，违反关于经营性用地必须经过招拍挂环节的规定，也违反2012年5月22日国土资源部53号令《闲置土地处置办法》的供应土地应当“土地权利清晰、安置补偿落实到位”的相关要求。

一二级联动的核心罪恶，是将应当通过价高者得竞争方式确定的市场价格，以低价格直接交给一级开发商，从而将本应由地方政府获取并用于基础设施建设的土地收益，让渡给了一级开发商。

(三) 核心问题在一二级环节

在市场上讨论很多的一二级联动、一二三级联动，甚至一二三四级联动，其中主要有意义的、争论的焦点的是一二级环节是否发生联动关系。

这既是因为一二级联动有着惊人的利润，也是因为一二级联动在大多数情况下是违法的。

所以，我们将主要精力放在讨论一二级环节的联动上，因为不管是一二三四五多少级，百分之八九十以上的利润是在一二级之间产生的；而且，如果无法合规操作一二级联动，讨论一二三或一二三四更多级联动，也没有什么意义。

所以说，不必谈什么一二级联动的操作手册、实施办法了。

答案很简单：禁止实施。

(四) 一二级联动的衍生变型

招拍挂制度出台并被严格执行之后，一二级联动几乎在大多数地区都无法直接实施，转而采取土地出让收入分成、摘毛地、勾地等变相的违规做法，其中经常还夹杂“二级补一级”的违法行为。

土地出让收入分成，是指地方与土地一级投资人达成协议，按照一定的差额比例标准分配土地出让净收益的做法；毛地摘牌，是指地方将未拆迁的土地直接出让，然后由二级开发摘牌人出资拆迁的做法；勾地，原意本是指在土地出让前，投资人与当地政府沟通购地意向的过程，但在正式发布文件之前，删除了“勾地”的措辞，后却常用来指将规划用途不同或多个地块组合在一起出让以达到阻止潜在竞争者的做法。这些一二级联动的变型做法，与一二级联动一样，都属于严重违规违法行为。

在这些违规违法行为中，有时还夹杂着“二级补一级”违法。通常所说的“二级补一级”，是指在一级开发环节由社会资本投资人进行投资(或者提供征拆服务)，待土地出让进入二级开发环节后，用土地出让收入支付土地一级开发成本的做法。二级补一级，不仅违反禁止新增隐性债务的相关规定，也违反《闲置土地处置办法》(53号令)土地出让前“(一)土地权利清晰；(二)安置补偿落实到位”的相关要求。

1. 不净地出让＝毛地挂牌

何总理讲话要求的净地出让，实质上主要是针对毛地出让违规而讲的，毛地出让是指地块还没有进行拆迁，开发商在招拍挂竞拍的时候，竞争的是土地出让金，然后开发商自己出资进行拆迁的土地出让方式，毛地出让是一二级联动的变形模式，因为在招拍挂在全国广泛要求实施以后，很难直接锁定二级开发摘牌人，因此违规单位又发明了毛地出让，企图曲线救国地规避招拍挂法规要求。因为毛地出让阶段，圈外人不了解征拆成本和难度，难以有效参与公平竞争，因此一般不敢参与竞拍，导致只有圈内开发商，才敢于以约定价格拍地。

最近还破天荒地听说了一种“净地出让的一二级联动”方式，一二级联动的意思，就是在土地还是毛地的时候，就锁定了二级开发商，不通过招拍挂的方式获得土地。那么，怎么出来的“净地出让的一二级联动”方式呢？一二级联动进入薛定谔猫的既是毛地又是净地的叠加态了吗？

想说毛地挂牌，就说毛地挂牌嘛，毛地挂牌跟一二级联动一样，也是有十多年历史的老牌违规模式。我们现在有些咨询机构，在原管理库PPP终结、专项债严管、片区开发技术太难的模式剧变格局之下，转而在违法与犯罪之间疯狂地试探。

2. 土地出让金返还 ＝ 一二级联动

之前我们详细地解读了，土地出让金返还禁令的内涵和外延，介绍了它包括哪些变型情况，以及最高法的意见和一些案例。

由此，有很多读者很清楚地了解了，土地出让金不能返还，但是却仍然不知道土地出让金返还和一二级联动是一回事儿。

土地出让金返还是一二级联动的另一种变型，同样的原因由于土地一二级联动过于明显违法，难以直接操作，七公就曾在一些二线城市看到，有些地方想阻止大牌央企开发商进入的时候，遇到了很大的压力，地方考虑再三以后不敢实施一二级联动。

所以一些地方开始暗中向开发商违规承诺，摘地之后把超出成本的溢价部分返还给开发商。后来这种溢价返还的做法还演变成了溢价部分分成的做法，实质上是一样的。在实际效应和破坏力方面跟一二级联动是一样的，都起到了破坏公平竞争的作用，参与一二级联动的开发商，具备了其他潜在开发商不可能具备的优势。

相当于其他潜在开发商每一次举牌价格提高100元时，提高的是真金白银的100元，而一二级联动开发商，在全额返还的情况下，提高的价格是0，在5成返还的情况下，提高的价格是提高价格部分的50%，因为他有财政返还嘛。同时，也是造成了国有资产的流失以及随之而来的贪腐行为和社会不稳定因素。

七公就曾经担任过一二级联动的开发商，只不过我们当时做的是回迁安置房的开发商，我们的一二级联动关系是由上级政府出资成立开发公司而天然形成的，不是违规苟合的，我们做的是给被拆迁人建设回迁安置的房屋，没有人跟我们竞拍，因为我们相当于是100%返还的，别说起拍价拿地，理论上来说就是竞争到楼面地价1亿也没问题。这就是在商业经营性土地不能够实施一二级联动或者土地出让收入返还的根源原因。一旦采取了这样的歧视政策，其他潜在竞拍者是不可能有任何竞争力的。虽然只是建回迁安置房，但是我们也切身感受了一下一二级联动的威力。

通过上述综合分析，我们可以知道，无论是从动机、过程和结果方面来看，土地出让收入分成和毛地摘牌，与土地出让收入返还也并没有什么差异。而我们已经看到几例因为土地出让收入返还，而被法院以滥用职权罪判刑的案例，相信对于一二级联动的刑罚，也轻不到哪去。

二、一二级联动不可能合规融资

在依法履行招拍挂制度的基础上，没办法定向。定向了就是违法，这个事情是结果导向的。带条件、带方案出让，听起来很美好，但实践中来看的主要问题是，锁定了没有？

如果锁定了，就是违法了。

如果没锁定，那对于金融机构借款人来说，就白做方案条件了。

如果是名义没锁定，实际锁定了呢？问题是怎么跟银行说，如果说名义没锁定的话，等于没做方案。如果说名义也锁定了的话，合规怎么可能过得去？

同理，审计署来问这个问题，也是没法回答。因为在项目方案里，肯定已经用二级收入来覆盖一级投入了，但是二级这个怎么拿的还是说不清。

所以说，所谓的带条件方案出让，用于某些人向投资人输送利益可能是个好主意，用于基建投资，肯定没法长期走下去。

三、一二级联动的违规原因：突破道德底线

一二级分开的基本原则，是由于土地一级开发之间与土地二级开发之间存在着巨大的利差，而这个利差本来是应该用于基础设施建设的资金来源，所以主管部门在经营性用地的出让环节上设置了一条鸿沟。

一二级联动做法，通过不正当竞争方式逾越了这条鸿沟，将这个利差让渡给了一级开发商，而不正当竞争的存在，又进一步催生了腐败，不仅造成了国有资产的流失，基础设施建设的缺失，更严重的是不法投资商，为了超额利润，不惜破坏人民群众财产和威胁生命安全，这在以前的案例中都是不少见的。

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所以说，一二级联动被定性为违规违法的深层原因，是因为它突破了道德底线。在把二级向一级违规延伸的过程中产生了不正当的超额利润，从造成不公平竞争开始，价格发现失灵、内幕交易，进一步的，贪腐、流血冲突和社会不稳定。

(一) 不公平竞争获取超额利润

一二级联动首先造成了不公平竞争，无论是直接锁定二级开发商的做法，还是通过土地出让收入分成、勾地、毛地摘牌、带限制条件出让方案的做法，都促使知情二级开发商处于不公平竞争中的有利地位，

在以往的土地收入分成安排或毛地摘牌中，不享受收入分成、不了解内部情况、毛地成本的开发商难于在竞争中取得优势，是不可能贸然参与土地招拍挂的。

(二) 不公平竞争造成国有资产流失

不公平竞争几乎是注定会造成国有资产流失的，七公所经历的毛地摘牌，由于其他开发商不了解拆迁成本，不愿意贸然参与竞拍，因此地块几乎都是以低价成交的，国有资产的流失几乎是必然的。

(三) 内幕交易造成权力寻租和贪腐

不公平竞争与内幕交易几乎是相伴相生的，进而产生寻租空间和贪腐行为。

(四) 流血冲突和社会不稳定因素

马克思指出的利润超出百分之三百的情形，也适用于土地一二级市场，而且，土地一级市场的利润，往往远不止百分之三百。不正当超额利润有可能诱使投资人为了降低成本及节约时间而采取极端手段，往往容易造成流血冲突，甚至严重的社会不稳定情况。这种情况，在七公经历的土地一级开发项目中，也并不少见。

无论是否能够提高行政效率、增加经济效益，都不能把像公检法这样的业务交由盈利性组织来实施，以企业为主的盈利性组织，由于本身的逐利性，不可能保证在所有的时点上，都能站在公允的角度上实施行政行为，在土地一级开发领域，也是如此。

举个《狂飙》里面的情节为例，高启强为什么跟村里打仗？不就是想要那块地么，高启强为什么想要那块地，他要一块农田有什么用？电视剧里只是若有若无地侧面介绍说要闹补偿，不过稍稍分析一下，补偿能要几个钱？如果没有一二级联动，哪里来的畸高利润？

高启强为什么为了那块地杀人？不就是因为那块地利润太高了么，如果仅仅是农田上搞几个建筑的那点儿补偿，至于杀人么？只有是一二级联动，可能才会更合理一些，也更贴近现实一些。

(五) 反证法走一波：一二级联动秒杀任何基建筹资模式

我们经常提示大家，在政信领域，由于涉知识点比较繁杂，有的时候可能不容易一下子理解，在这个时候大家要多尝试使用反证法来求证。

一二级联动具有极高的利润水平，如果一二级联动能够放开，那足以秒杀所有的基建资金筹集方式，什么专项债啊，如果不考虑合规性，仅凭资金筹集能力来比较的话，那简直是弓箭和导弹的差异。那怎么可能有专项债的存在？

四、低效用地系列政策不会给一二级联动正名

自然资源部再次发布低效用地再开发政策和城市更新系列支持政策后，坊间那颗一二级联动的心，又再次驿动了起来。

低效用地再开发政策及划拨土地的协议转让，属于二级开发中期或后期的存量再开发，是自我循环、自我修补。一二级联动，属于在一级环节对于二级摘牌人的违规锁定。

二者都具有节约拆迁或改造资金的作用，都具有实现目标区域人居或生产环境改善的作用，

但是，二者的本质区别是，一二级联动，必须是地方政府主导的，而低效用地再开发政策，不是政府主导的。这个本质区别，导致低效用地再开发政策，虽然属于合规有效的政策，但不具备强有力的拉动投资和GDP的作用，不能够实现提供大体量基础建设资金的作用。

同时，这个本质差别也造成了，只要还坚持土地的社会主义公有制，一二级联动，在我国就永远也不会被洗白。

(一) 一二级联动与低效自主开发政策的本质不同点

现行土地储备制度下的征收拆迁，是由地方政府按照规划＆为了公益事业＆在征求并符合民意基础上＆强制实施的，规划用途为商业住宅等的土地收储后，须通过净地公开招拍挂的形式交易出让。而一二级联动，是在地方政府组织下的，在一级开发阶段违规锁定二级摘牌人的做法。

传统土地储备制度下的土地出让和开发，与违规一二级联动的起点和终点是一样的，都是在公权力支持下的公益性行为。合规与违规的差异在于一二级分界线的交易环节，或者相应的违规返还土地出让金行为。

与此不同的，低效用地的特征是土地的低效，除了地上现有产业对于土地资源的利用效率较低以外，很多情况下，如果采取收储后出让方式的话，效果效率会比较低。因此有必要进行原产权人(协议后新产权人)自主开发，是开发者自主的市场行为。

低效用地再开发中土地原使用权人自主开发的过程，只有二级环节，没有一级环节，或者说，其一级环节，是一种市场化行为，而并非为了公益性，在公权力支持下进行的。

这是一二级联动与低效用地政策的本质差异。

一二级联动的核心违法之处，在于，使用公权力的同时，却向投资人让渡了巨额土地出让收益。

反过来说，低效用地适用的范围，倘若采取收储方式，其成本或者过程不大“高效”。这也是类似政策试点区域，项目利润水平较低，项目遇到很多困难的原因。没有为了公共利益这个目标，也不能使用公权力作保障，那么效率、利润率、可行度都难以得到保障。

如果不考虑违法性质的话，一二级联动比低效用地相关政策的实施效率和利润水平，不知要高了几十倍都不止。

(二) 低效用地自主开发受到多方面限制

1. 对区域发展和基础建设意义不大

低效用地再开发系列政策，其中原产权人自主开发的方式，很多属于非国有属性资产的存量项目，其改造更新过程，属于市场的事情，未必对推动区域基础设施建设和社会经济发展有什么拉动意义，更重要的是，不能确定推动增加财政收入。因此，低效用地再开发系列政策难以成为受到地方政府欢迎的首选筹资模式。

2. 非公益性项目，缺少公权力支持

从本质上来说，低效用地再开发系列政策，其中原产权人自主开发的方式，并非是因公益性目的而发起的，缺少公权力的支持和保障，征拆成为一种市场化行为，成功率自然大打折扣。进而，导致其利润水平非常低，相应的，市场风险非常高。

综合上述因素考虑，在中短期的五七八年内，低效用地原使用权人自主开发等一系列政策发挥不了一二级联动那么强的武功，也不会成为基础设施建设领域的主要资金筹集模式；至于一二级联动这种违法行为，也不会有翻案。

(三) 一二级联动不可能“加料洗白”

1. 一二级联动的独有特征是超额收益

不知道为什么，总有爱好者，抱着给一二级联动正名的愿望，给一二级联动增添了许多新内容、新含义。比如，把一级投资人同时也是二级摘牌人的情形归为一二级联动，把基础配套七通一平建设施工单位参与土地摘牌的情形归为一二级联动，能够名义或实质锁定摘牌人的带条件、带方案土地出让方案，等等。

一二级联动，必须要把一级投资人和二级开发摘牌人要能连上的，连不上要返还出让金的，否则一级没法付款，因为在另一方面，做地已经官宣违规了。

一二级联动的构成是需要能够形成摘牌人在土地交易环节获得不正当利益的这样一个后果。这个才叫联动。

不是说一级和二级恰好相同，就叫一二级联动。否则的话，华夏幸福做的产业园区有孔雀城跟着，那不都是一二级联动了吗。

也不是说，有方案有条件出让就是一二级联动，那个方案条件是没有用的，因为你没法跟银行说，通过条件锁住了，锁住了就违法了呀。加“方案”、“条件”，——如果想获取违法利益，有可能做到；但是想借此实现基建融资，是做不到的，——在没摘地之前，二级开发收入来源是违法的，怎么跟银行说呀？

这就跟你贷款买AK47抢银行一样，你可能会编一个用途去骗取贷款，但是还款来源怎么编啊？难道说抢银行收入么？

我们在实操中看到的一二级联动贷款项目方案，都是额外再加上一个违规的兜底条款：如果摘不到地，谁谁谁出来给个兜底的固定回报：又回到那个地方兜底固定回报的老路上去了。

2. 浑水摸鱼是为了掩盖罪行蒙混过关

有些朋友说，希望赋予一二级联动多个定义，包括那个历史上的违规一二级联动，然后加上很多擦边球概念构成广义一二级联动概念。

不要标新立异，傻乎乎地去做那种别人偷驴你拔橛子的事情，非要去解释，我带的冰毒，不是毒品，而是冰里的牛犊，——只有毒贩的帮凶，才会有这个爱好和兴趣。

历史上对于一二级联动的定义不是上节所说的那些，业内对于一二级联动，约定俗成接受的定义，是指要通过联动获取超额的不当利益的，其他歧义是近十年才发明出来的误解。

正是这个本意，会造成国有资产流失和投资人急功近利，随之出现一些黑恶现象，这两方面原因是禁止一二级联动的本质原因。

获取额外利益是一二级联动的一个本质，另外一个必要的前提，就是一二级联动是要有政府公权力做保证，否则就很难获得额外利益。

这是一二级联动与低效用地中原使用权人自主开发系列政策的本质差异。因为如果没有公权力保障，自己去拆迁的话就会造成征收价格不可控的问题，实际上就回到了市场化的机制里面了，就没有超额利润了。

给一二级联动“加料”，或者“正名”的愿望，同那些毒贩一样，来自于浑水摸鱼、蒙混过关重启一二级联动的动机。

五、澄清对主管部门的误解

很多单位咨询时，我们发现，误解常常产生于了解部委工作分工的环节，城市配套设施的拆除、改造和建设，确实是住建部的工作范围，要以住建部文件要求为准；不过，土地出让的管理，归属自然资源部门业务，能不能一二级联动，跟拆建比什么的关系不大；土地出让收入的管理，主要归属财政部门管理，相关规定要以这两个部委的文件为准。

我们也经常遇到，读者在后台拿着住建部的文件来分析一二级联动的可操作性，我只能跟他说，清朝的官你用明朝的尚方宝剑砍么？自然资源部来巡查，你拿住建部文件解释？

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发布于：江苏省